近日，自然资源部印发《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号）（以下简称《办法》），标志着我国城镇开发边界管理进入法治化、精细化“全生命周期治理”新阶段。恰逢“十五五”开局关键节点，《办法》以六大核心制度创新实现管理逻辑深度转型，既筑牢空间发展刚性底线，又赋予规划实施弹性空间，为新时代国土空间高质量治理定下全新规则。

一、划定机制创新：科学精准定界，筑牢发展底线

针对以往边界划定粗放、碎片化问题，《办法》以“清单化避让+差异化管控”实现精准定界。一方面明确强制避让负面清单，连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害高风险区等不适宜建设区域严格避让，依托自然地理和地物边界划定，确保边界可识别、易管理；另一方面以现状城镇建设用地为基数设置扩展倍数，作为国土空间总体规划约束性指标，已批未建土地、已填海域等不计入倍数，对超大特大城市、人均建设用地超标城市从严控增量，从源头框定增量“天花板”，引导聚焦存量盘活。

二、管控逻辑创新：统筹流量配置，精准动态调控

打破市县用地指标“绝对固化”弊端，构建弹性统筹机制实现省级空间资源“一盘棋”调配。建立省级“蓄水池”机制，省、市、县三级可预留增量用地机动规模，省市自然资源部门可统筹平衡市县边界扩展倍数，让空间资源随重大战略、重大项目落地动态调配，提升规划适配性；同时为超大特大城市拧紧“严控阀”，倒逼先发地区从“增量扩张”转向城市更新、低效用地再开发，推动城镇化向质量效益型转变。

三、用途管制创新：刚弹结合管控，简化审批流程

针对边界外管理基层难点，首创“有特定选址要求的独立城镇建设用地”概念，实现刚弹平衡。管控上实施正面清单管理，明确边界外可布局旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施等特殊选址项目，守住无序蔓延红线的同时，为乡村振兴、重大基础设施落地留合规通道；流程上开辟审批简易通道，未编详细规划区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地可直接依据总体规划提出选址意见或规划条件论证方案，作为核发选址意见或提出规划条件的依据，简化独立选址项目规划审批程序。

四、动态维护创新：分类正向优化，分级赋权管理

构建“技术修正-局部优化-规划修改-增补边界”正向优化体系。一是可通过技术修正衔接用地勘界、比例尺精度和权属范围等技术误差，结合规划编制审批和项目用地报批及时开展，无需单独报批。二是在原有六种局部优化情形基础上，新增“功能布局优化”情形，并实施差异化审批赋权，情形（一）至（六）的局部优化报省级自然资源主管部门批准；涉及功能布局优化的报省级人民政府批准；国务院审批总体规划的城市需报自然资源部备案。三是明确突破国土空间总体规划约束性指标，或对规划产生重大影响的，需走国土空间规划修改程序。四是设置已形成围填海区域落地重大项目、国家级能源化工基地确需建设等四类特殊情形增补城镇开发边界通道，有效加强重大项目空间保障。

城镇开发边界正向优化路径对比

五、存量盘活创新：精准破解难题，激励内涵发展

为妥善处理城镇开发边界外合规存量建设用地，破解地方“存量未消化、增量卡脖子”难题，《办法》提出“三区三线”划定前依法批准的现状建设用地、已备案的已批未建土地，不计入扩展倍数即可纳入城镇开发边界或作为独立建设用地，为历史批而未供土地“解套”；同时，建立结余指标折算激励，灾害避险搬迁、生态红线退出形成的结余指标，可折算为新增建设用地规模并单列增补城镇开发边界，不占本地扩展倍数，全方位释放存量空间活力，推动城镇发展从“外延扩张”向“内涵提升”转型。

六、审批效率创新：深化多审合一，再造审批流程

一方面全面深化“多审合一”改革，取消土地征收成片开发方案单独编制要求，仅需对公共利益属性作出说明，即可与农转用手续合并报批，从制度层面压缩审批环节、降低行政成本。同时，将审批流程优化与国土空间规划“一张图”管理深度融合，实现审批要件线上核验、流程线上留痕，推动规划审批与用地保障高效衔接，切实打通重大项目、民生项目落地的“中梗阻”，为“十五五”时期项目建设提供更高效的空间要素保障。

结语

《城镇开发边界管理办法（试行）》构建起城镇开发边界“划、管、用、调、监”全生命周期管理体系，为“十五五”时期国土空间高质量发展提供了坚实的制度保障和清晰的实施路径。